اميركا وسلاح العقوبات المالية

برزت "العقوبات المالية" على مدار العقدين الماضيين كإحدى أهم أدوات السياسة الخارجية الأميركية للتصدي للتهديدات الأمنية التي تتراوح بين إنتشار أسلحة الدمار الشامل والإرهاب وانتهاكات حقوق الإنسان والجريمة عبر الوطنية وغيرها من الجرائم الدولية المنظمة، وبحسب باحثين إقتصاديين فقد أثبتت هذه الأداة فاعلية كبيرة لدى صناع القرار في واشنطن لأنها مكنتهم من ممارسة ضغوط سريعة مقابل تداعيات محدودة للغاية على المصالح التجارية الأميركية، مؤكدين بان المشكلة تكمن في أن الولايات المتحدة تتجاهل التداخل والتعارض بين العقوبات المالية المصممة لأهداف غير مالية وتلك المصممة لحماية النظام المالي الدولي والخلط بين الأثنين يرسل إشارات مضطربة إلى الخصوم وكذلك الحلفاء ويقوض مصداقية واشنطن والتزامها بدعم القواعد المصرفية الدولية وتتأسس العقوبات المالية الأميركية على مجموعة مختلفة من السلطات القانونية والتنظيمية والتنفيذية في ورقته التحليلية المنشورة في دورية The Washington Quarterly (عدد شتاء 2020م) بعنوان "معضلة العقوبات المالية".

ويستعرض "آرون أرنولد" الباحث في مركز بيلفر للعلوم والشئون الدولية" التابع لجامعة هارفارد التطور التاريخي لفكرة العقوبات المالية لدى الولايات المتحدة وصولاً إلى قانون باتريوت2001م واستخدام العقوبات لأغراض السياسية بعيداً عن فكرة صيانة وحماية النظام المالي والمصرفي العالمي، وتنبع مصدر قوة العقوبات المالية الأميركية من مصدرين أساسيين هما "هيمنة الدولار" أو مركزية الدولار الأميركي فهو يشكل 62% من جميع احتياطيات العملات الأجنبية في البنوك المركزية على مستوى العالم ويمثل كذلك 90% من حجم تداول العملات الأجنبية وفقاً لصندوق النقد الدولي مما يجعل الدولار الأميركي العملة الأكثر استخداماً في جميع أنحاء العالم، وأشار محافظ بنك إنجلترا إلى أن الولايات المتحدة تمثل 10% من التجارة العالمية و15% من إجمالي الناتج المحلي العالمي وأكثر من 50% من فواتير التجارة العالمية، ومن الناحية القانونية والتنظيمية فهذا يعني أن السلطات الأميركية تمتلك قدراً كبيراً من القوة والتأثير على من يسمح له باستخدام الدولار الأميركي وكيفية استخدام تلك الدولارات وأين تتم تلك المعاملات، والمصدر الثاني يتمثل في دور الولايات المتحدة كقائد وشريك استراتيجي في حماية النظام المالي العالمي من الاحتيال والإنتهاكات مثل غسل الأموال وتمويل الإرهاب وقد تطور هذا الدور جزئياً بسبب الأستخدام الواسع النطاق للنظام المالي الأميركي فضلاً عن جهودها المتضافرة منذ أواخر سبعينيات القرن الماضي لعدم تسييس النظام المالي العالمي بحيث كان ينظر لها بصفتها وسيطاً نزيهاً وبحلول بدايات القرن الحادي والعشرين كانت الولايات المتحدة قد رسخت نفسها كزعيم وحام للنظام المالي العالمي.

وبحسب الكاتب فانه ومنذ أواخر السبعينيات وحتى تسعينيات القرن الماضي زادت العولمة من سرعة وتكرار المعاملات المالية عبر الحدود ووجد المتهربون من الضرائب ومهربي المخدرات والأسلحة على حد سواء ملاذاً في بعض الدول ذات القواعد واللوائح المصرفية الضعيفة والتي تفضل السرية على الشفافية الأمر الذي جعل الولايات المتحدة تنظر إلى حماية النظام المالي الدولي كأحد الشواغل الرئيسية لأمنها القومي، لذلك اتجه الكونجرس إلى إقرار سلسلة من الإصلاحات لزيادة الرقابة والشفافية والمساءلة داخل النظام المصرفي الأميركي وبدأت هذه الجهود "قانون السرية المصرفية" عام 1970م والذي سعى إلى زيادة الشفافية المصرفية المحلية ومكافحة التهرب الضريبي حيث يطلب القانون من البنوك الأميركية وغيرها من المؤسسات المالية الأحتفاظ بسجلات مفصلة لعملائها ومعاملاتهم، ويشترط القانون على البنوك تحديد أي نشاط مشبوه والإبلاغ عنه لـ"جهاز مكافحة الجرائم المالية" التابع لوزارة الخزانة وهي الوكالة المسئولة عن جمع وتحليل المعلومات المالية وإرسالها إلى أجهزة إنفاذ القانون الفيدرالية والولائية والدولية.

وفي عام 1986م قام الكونغرس بتجريم جريمة غسل الأموال مما ساعد على سد ثغرات قانون السرية المصرفية وقد جاء استجابة للمخاوف العامة المتزايدة بشأن الجريمة المنظمة وتزايد العنف المرتبط بتجارة المخدرات الدولية، وفي عام 1992م جرت تحقيقات واسعة في الجرائم المالية التي ارتكبها بنك الأعتماد والتجارة الدولي (BCCI) ومعها بدا واضحاً أن التشريعات المحلية الأميركية وحدها لم تكن كافية للتصدي لعمليات غسل الأموال والملاذات الضريبية الخارجية الأمر الذي دفع الولايات المتحدة إلى إقرار سلسلة من التشريعات الجديدة لمكافحة غسل الأموال والتي ركزت على تعزيز قانون سرية البنك ولكن الأمر الأكثر أهمية هو إعلان الرئيس "بيل كلينتون" عام 1995م أن عمليات غسل الأموال وغيرها من الجرائم المالية هي تهديد مباشر للأمن القومي مما سمح لوكالات إنفاذ القانون الأميركية بتجميد الأصول المالية ذات الصلة بعمليات تهريب المخدرات داخل الولايات المتحدة.

ويشير الكاتب إلى أن هذه التشريعات والإجراءات لم تجعل من الولايات المتحدة رائدة في الجهود العالمية لمكافحة غسل الأموال ولكن ما منحها هذه المكانة هو سعيها لبناء إجماع دولي حول التهديدات التي يتعرض لها النظام المالي الدولي بسبب ضعف الأنظمة التنظيمية والمصرفية حيث فرضت رؤيتها هذه على صندوق النقد الدولي ومجموعة الدول الصناعية السبع ومنظمة التعاون الاقتصادي والتنمية (OECD) وتمكنت من خلالهم من وضع معايير وقواعد دولية لتسيير النظام المالي والمصرفي بل وفرضت التزامات محددة على معظم دول العالم.

ويرى "أرنولد" أنه بحلول نهاية القرن العشرين كانت الساحة مهيأة لعصر جديد من "الحكم الإقتصادي الأميركي" حيث كانت الولايات المتحدة رائدة بحكم الأمر الواقع في الجهود العالمية لمكافحة غسل الأموال وكانت بنوكها هي الجهات الفاعلة الرئيسية في عمليات التمويل الدولية لتسيطر واشنطن على معظم أوراق اللعب في النظام المالي العالمي، وكل ما سبق لم يكن سوى تمهيد كما يقول بعض الخبراء والمهتمين لمرحلة جديدة تحولت فيها قواعد ولوائح مكافحة غسل الأموال إلى أداة للسياسة الخارجية الأميركية وتحديداً في أعقاب أحداث 11 سبتمبر 2001م حيث صدر قانون "باتريوت" أو قانون "مكافحة الإرهاب" وهو خاص بتسهيل إجراءات التحقيقات والوسائل اللازمة لمكافحة الإرهاب مثل إعطاء أجهزة الشرطة صلاحيات من شأنها الإطلاع على المقتنيات الشخصية للأفراد ومراقبة اتصالاتهم والتنصت على مكالماتهم، وركز الباب الثالث من هذا القانون على معالجة مواطن الضعف الوطنية والدولية في مكافحة عمليات غسل الأموال وتمويل الإرهاب ومنح الولايات المتحدة القدرة على مواجهة ومكافحة الجرائم المالية التي تقع خارج نطاق الولاية القضائية الأميركية حيث ان أحد الأحكام الأكثر قوة ضمن هذا الباب هي المادة 311 التي تمنح وزير الخزانة الأميركي سلطات تتعلق بمكافحة غسل الأموال خارج الولايات المتحدة بل وتطبيق واحد أو أكثر من "التدابير الخاصة" في هذا الصدد.

وتشرع المادة 311 لعملية قانونية مكونة من ثلاث مراحل ففي المرحلة الأولى يقر "جهاز مكافحة الجرائم المالية" بأن هذا البنك أو تلك الدولة متورطة في عمليات غسل أموال ويطرح الأدلة التي تفيد بتعاون هذه الجهة مع جماعات إجرامية منظمة أو منظمات إرهابية أو كيانات متورطة في نشر أسلحة الدمار الشامل وكذلك يتم النظر للقواعد المالية داخل الدولة محل الإتهام وإذا ما كانت تسمح بعمليات غسل الأموال أو توفير خدمات مصرفية خارجية أو لديها مستويات عالية من الفساد، اما المرحلة الثانية فيصدر "جهاز مكافحة الجرائم المالية" توصيات بواحد أو أكثر من "التدابير الخاصة" ضد الدولة أو المؤسسة المالية المعنية، وتتراوح هذه التدابير الخاصة من مطالبتها بإجراء تدقيق إضافي لمعاملاتها وعملائها وصولاً إلى مطالبتها بإغلاق أنواع معينة من الحسابات، وتبدأ المرحلة الثالثة إذا لم تغير الدولة أو المؤسسة المالية المستهدفة سلوكها حيث يصدر الجهاز عقوباته تجاه هذه المؤسسة أو تلك الدولة وتصبح كافة البنوك الأميركية ملزمة بتنفيذ هذه العقوبات، وبين ديسمبر 2002م وفبراير 2018م قام "جهاز مكافحة الجرائم المالية" بتفعيل المادة 311 من قانون باتريوت 27 مرة، خمس حالات منها كانت ضد دول (بورما، وإيران، وناورو، وكوريا الشمالية، وأوكرانيا)، و22 حالة كانت ضد مؤسسات مالية.

وقام الجهاز في ديسمبر 2011م بتفعيل المادة 311 ضد أوكرانيا بسبب أوجه قصور كبيرة في مكافحة غسل الأموال ووجود مستويات عالية من الفساد بالإضافة إلى عدم التعاون مع وكالات إنفاذ القانون الأميركية، وخوفاً من العزلة السريعة عن الأعمال المصرفية العالمية اتخذت أوكرانيا خطوات فورية لعلاج أوجه القصور فيها مما دفع "جهاز مكافحة الجرائم المالية" في أبريل 2012م إلى التراجع عن معاقبة النظام المصرفي الأوكراني، مشيراً إلى جهودهم في إصلاح التشريعات المتعلقة بمكافحة غسل الأموال، وفي حالتين فقط تم تفعيل العقوبات المالية في مرحلتها الثالثة وذلك ضد بورما عام 2004م وكوريا الشمالية عام 2016م.

وفرضت الولايات المتحدة منذ اوائل الخمسينات عقوبات مالية واقتصادية شاملة ضد كوريا الشمالية وخلال هذه الفترة تطورت أنظمة العقوبات الأميركية أحادية الجانب لمعالجة التهديدات الأمنية المختلفة الناشئة من كوريا الشمالية بما في ذلك الأسلحة النووية وانتشار الصواريخ الباليستية وانتهاكات حقوق الإنسان وتهريب المخدرات والإنتهاكات الإقليمية وغسل الأموال، وشملت هذه العقوبات حظراً على المعاملات التجارية والمالية ومبيعات الأسلحة والوصول إلى المساعدات الأجنبية وفرض قيود على سفر مواطنيها.

اما في عام 2005م وعلى خلفية المفاوضات النووية مع كوريا الشمالية اقترحت وزارة الخزانة الأميركية تفعيل المادة 311 ضد بنك صغير في جزيرة ماكاو يدعى "بانكو دلتا آسيا" حيث تم اتهام البنك بغسل العائدات غير القانونية بما في ذلك الدولار الأميركي المزيف نيابةً عن نظام كوريا الشمالية، وتم تصنيف البنك على أنه يفتقر إلى قواعد وإجراءات مكافحة غسل الأموال بل ويمثل تهديداً للنظام المالي العالمي وحظر على المؤسسات المالية الأميركية إجراء أي معاملات منظمة مع هذا البنك ثم جمدت السلطات في ماكاو 25 مليون دولار أميركي مرتبطة بحسابات كوريا الشمالية في البنك، وحيال ذلك اتخذت البنوك الدولية نفس الإجراءات وقطعت علاقاتها مع البنك مما أجبره في نهاية المطاف على الأختيار بين التعامل مع كوريا الشمالية أو مواجهة الحصار الأميركي المشدد.

وأدى ما سبق إلى فرض مزيد من الحصار على النظام الكوري الشمالي مما أشعره بمزيد من العزلة، وعلى الفور قام النظام بتقديم مبادرات إلى الولايات المتحدة من أجل استعادة المبلغ المجمد (25 مليون دولار) مقابل العودة إلى المفاوضات النووية السداسية وفي نهاية المطاف قرر الرئيس "بوش الابن" حينئذ إعادة كوريا الشمالية إلى المحادثات السداسية.

وفي عام 2008م رفعت إدارة "بوش" كوريا الشمالية من قائمة "الدول الراعية للإرهاب" وأزالت القيود التجارية المفروضة عليها وذلك دون الإشارة إلى قيامها بأي إصلاحات أو تعديلات على تشريعاتها وأنظمتها المصرفية والمالية، ومن وجهة نظر الكاتب فإن رفع العقوبات المالية والمصرفية عن كوريا الشمالية مقابل التنازلات النووية دون مطالبتها بمعالجة نظامها المصرفي بعث برسالة معيبة إلى دول العالم وهي أن العقوبات المالية والمصرفية التي تشرف الولايات المتحدة على تشريعها وتنفيذها إنما تستخدم كأداة سياسية وليست كوسيلة لإصلاح وصيانة النظام المالي العالمي.

اما في نوفمبر 2011م تحرك "جهاز مكافحة الجرائم المالية" لعزل النظام المالي الإيراني كونه يعد ساحة لعمليات واسعة من غسل الأموال، حيث أشار إلى وجود العديد من أوجه القصور النظامية داخل النظام المالي للبلاد، مؤكداً أنه في السنوات الأخيرة قطعت العديد من المؤسسات المالية الدولية علاقاتها مع البنوك والكيانات الإيرانية بسبب وجود مجموعة متزايدة من المعلومات العامة حول سلوك هذه الدولة غير المشروع والمضلل الذي يسهل دعم النظام الإيراني للإرهاب وسعيه للحصول على صواريخ نووية وباليستية بصورة غير قانونية، وبناءً على ذلك حظر "جهاز مكافحة الجرائم المالية" على البنوك الأميركية فتح أو إدارة حسابات مصرفية لصالح أو نيابة عن أي بنك إيراني، وخلال الشهور التالية وجهت المؤسسات العالمية الكبرى ضربات متتالية إلى قطاعي البنوك والتمويل الإيرانيين ففي فبراير 2012م أصدرت مجموعة العمل المالي FATF تحذيرها الأقوى ضد طهران مطالبةً أعضاءها باتخاذ تدابير مضادة نشطة ضد المعاملات المرتبطة بها، وفي مارس 2012م قامت منظمة SWIFT وهي المزود العالمي لخدمات الرسائل المالية ومقرها بلجيكا بحظر البنوك الإيرانية من خدماتها.

وبحلول نهاية عام 2012م كانت الولايات المتحدة قد نجحت في تنظيم قائمة سوداء عالمية للقطاع المصرفي الإيراني والتي حرمت هذه الدولة من جميع القنوات المالية والمصرفية العالمية، حيث كانت أكبر البنوك الإيرانية بما في ذلك بنوك سيباه وملي وميلات وتجارات كلها مدرجة في هذه القائمة السوداء، ومع التوصل إلى خطة العمل الشاملة المشتركة JCPOA (الأتفاق بين مجموعة دول 5+1 وإيران) والتي حاصرت برنامج إيران النووي في مقابل تخفيف العقوبات، سارع الرئيس الإيراني "حسن روحاني" إلى تأمين استثمارات أجنبية مباشرة أكبر لبلاده بما يضمن مزيداً من التكامل الإقتصادي وفي النهاية رفع الاتحاد الأوروبي والأمم المتحدة عقوباتهما بينما ظلت معظم العقوبات المالية الأميركية سارية المفعول على النظام الإيراني.

ويرى "أرنولد" أن العقوبات المالية الأكثر صرامة كانت قائمة بسبب النظام المالي الإيراني الخاطئ وليس برنامجها النووي ومع ذلك لم تتضمن الصفقة النووية أي أحكام تلزم طهران بإجراء إصلاحات جوهرية على نظامها المالي، ففي يونيو 2016م قامت مجموعة العمل المالي FATF بتعليق عقوباتها ضدها بهدف إعطائها متنفساً لإصلاح أوجه القصور في نظامها المالي من أجل الإستفادة من تخفيف العقوبات وهو أمر يشير إلى درجة عالية من الإلتباس والتناقض وكأنه اعتراف ضمني بالأخطاء الكامنة في خلط بعض العقوبات المالية بالأهداف السياسية.

ومع الوقت قد تتلاشى شهية المجتمع الدولي لما يعتبره الكثيرون عقوبات أمريكية متهورة، ففي يوليو 2019م أمرت محكمة برازيلية شركة بتروبراس شركة النفط الحكومية بتزويد السفن الإيرانية بالوقود بعد أن كانت عالقة في ميناء باراناغوا لأكثر من 50 يوماً، وكانت شركة بتروبراس قد رفضت في الأصل تزويد السفن بالوقود خوفاً من العقوبات الأميركية وهي سابقة تكرارها يعني توسيع الصدع الموجود في جدار العقوبات الأميركية، ويعتقد الكاتب أنه لا يوجد طريق مباشر وواضح لعلاج هذا الصدع ومع ذلك فهناك خطوات يمكن للإدارة والكونجرس اتخاذها لضمان استعادة واشنطن لثقة حلفائها وشركائها التجاريين فيما يتعلق بالإلتزام بالمعايير المصرفية العالمية وأهم هذه الخطوات هو ضبط أنظمة العقوبات بحيث تكون مرتبطة بمطالب واضحة ومحددة تجاه الدولة المستهدفة دون أي يكون لها أهداف سياسية.

من جانب آخر يرى الكثير من المحللين والمهتمين إن العقوبات المالية كأداة فعالة ستكون جانباً مهماً من جوانب فن الحكم الأميركي في السنوات القادمة، ومع ذلك من الضروري أن تحتفظ الولايات المتحدة ليس فقط بقدرتها على نشر العقوبات ولكن أيضاً بمصداقيتها والتزامها بدعم القواعد المصرفية الدولية بغرض حماية النظام المالي العالمي دون التأثر بالأهداف السياسية.